Первый информационно-аналитический журнал, посвященный вопросам модернизации инфраструктуры и развития государственно-частного партнерства в России.

Рубикон перейден

Эксперты, которые участвовали в разработке федерального закона о государственно-частном партнерстве в России, принятом в июле 2015 года, вспоминают, что от подготовки законопроекта и обсуждения в экспертном сообществе до принятия Госдумой прошло около пяти лет…

Региональная инициатива

История развития ГЧП в России и его закрепления в виде законодательства начинается с принятия в 2005 году федерального закона «О концессиях». Фактически в этом законе была определена лишь одна из разновидностей концессии, а именно – BTO (Build-Transfer-Operate). Эта модель была взята за основу для проектов строительства скоростных платных автотрасс – Москва–Санкт-Петербург на участке от 15-го до 58-го километра и обхода Одинцово – двух первых проектов ГЧП в нашей стране.

Между тем к концу 2000-х годов в России стали появляться проекты, реализуемые на принципах ГЧП, при этом только один принцип их реализации, в форме концессии, регулировался федеральным законодательством. Первым субъектом, разработавшим и принявшим собственный закон о ГЧП, стал Санкт-Петербург. В конце 2006 года закон был принят, в дальнейшем по этому закону был запущен первый в России ГЧП-проект в сфере аэропортовой инфраструктуры – развитие петербургского аэропорта Пулково. В 2009 году экспертным советом по законодательству о ГЧП при комитете Госдумы по экономической политике и предпринимательству был рекомендован к принятию региональными законодательными собраниями так называемый модельный закон, разработанный группой экспертов. Некоторые регионы взяли его за основу при разработке собственных законов о ГЧП. В других регионах законы принимались и без привязки к модельному закону. В итоге к концу 2014 года региональные законы о ГЧП были приняты более чем в 70 субъектах РФ.

Тогда же в августе 2009 года было создано некоммерческое партнерство «Центр развития ГЧП», на дискуссионной площадке которого для обсуждения законодательных и практических вопросов реализации ГЧП-проектов в России объединились представители федеральных и региональных государственных ведомств и коммерческих организаций . Как рассказывает председатель правления центра Павел Селезнев, в экспертный совет Центра развития ГЧП вошли представители профильных министерств, крупных бизнес-структур, банков, бизнес-ассоциаций и консалтинговых компаний. В ходе публичных конференций и рабочих совещаний эксперты вырабатывали общие подходы к регулированию сферы ГЧП в России, проводили анализ существующей отечественной практики и опыта законотворчества за рубежом. К 2010 году необходимость нового федерального закона, расширяющего сферу ГЧП в России за рамки концессионных механизмов, была уже признана на высшем уровне власти, поэтому экспертная работа Центра развития ГЧП была продолжена уже в рамках написания концепции прогрессивного законопроекта, регулирующего долгосрочное партнерство бизнеса и власти при создании объектов общественной инфраструктуры. Центр развития ГЧП стал единственной экспертной площадкой, консолидирующей потребности региональных властей и интересы бизнеса, которые в дальнейшем были отражены в законе.

«С каждым годом в регионах росла потребность в создании новых объектов инфраструктуры – школ и детских садов, учреждений здравоохранения, транспортной инфраструктуры.. Всё это требовало постоянного притока инвестиций. Нагрянувший в 2008 году кризис сдерживал такие инициативы, бюджеты сокращались. Поэтому нами были предложены механизмы ГЧП, которые позволяли привлекать честные инвестиции и компетенции, в сферу за которую традиционно отвечало государство. Но многие руководители регионов порой просто не понимали о чем мы говорим, когда речь заходила о необходимости специального законодательства о ГЧП. Нам удалось получить поддержку крупнейшей в парламенте партии “Единая Россия” и, в частности, члена генерального совета партии Владимира Груздева, ставшего в дальнейшем губернатором Тульской области. Помощь партии заключалась в административном содействии при взаимодействии с региональными лидерами. Мы проводили разъяснительную работу и рассказывали о принципах и отличиях государственно-частного партнерства от классического госзаказа»,– вспоминает Павел Селезнев. Эксперты Центра развития ГЧП провели в различных регионах России десятки семинаров и консультаций с региональными чиновниками. «Мы погружались в существующие при реализации региональных инфраструктурных проектов проблемы, выявляя законодательные ограничения и противоречия между федеральными и региональными нормами, таким образом мы, совместно с регионами, сформировали предложения по развитию федерального законодательства о ГЧП»,— говорит Селезнев. По результатам проводимых мероприятий эксперты пришли к необходимости принятия отдельного федерального закона, который расширит возможности привлечения инвестиций в общественную инфраструктуру. Таким образом, экспертным сообществом было принято решение продвигать на федеральном уровне новый инновационный закон, который создаст новые отрасли в экономики и выведет взаимоотношения бизнеса и государства на новый уровень контрактных отношений, выгоду из которых в конечном итоге извлечет общество.

На краю правового поля

Павел Селезнев отмечает, что первоначальный текст проекта федерального закона о ГЧП готовился в тесном взаимодействии с инициативной группой в Минфине. Экспертная группа создала концептуальную базу для неконцессионных форм ГЧП, закладывая в основу успешную практику петербургского закона и широкого анализа международного опыта. Но затем в 2010 году по поручению тогдашнего главы правительства Владимира Путина ответственным разработчиком нового федерального закона о ГЧП было назначено Минэкономразвития России. Конечно, в Минэкономразвития уже были собственные наработки в этой сфере, а также планы по содействию развития рынка ГЧП. Проект, который был разработан экспертами Центра развития ГЧП и предложен Минэкономразвития, претерпел концептуальную переработку и превратился фактически в новый текст, но при этом сохранил все самые прогрессивные идеи.

«Минэкономразвития выступило с инициативой разработки отдельного федерального закона, направленного на решение двух важнейших задач,– вспоминает бывший заместитель главы Минэкономразвития Сергей Беляков, ставший затем одним из “моторов” нового закона.– В первую очередь нужно было создавать инструменты для привлечения частных инвестиций в экономику, причем именно в те сектора, где финансирование традиционно осуществлялось за счет бюджета. Второй аргумент – частично снять с государства нагрузку по содержанию социально значимых объектов, которые можно было бы передать частному инвестору. Формируя общую концепцию нового закона, мы провели анализ нормотворческой практики в странах, где законы о ГЧП были разработаны и в той или иной мере успешно применялись, а также изучили опыт тех российских регионов, где реализовывались ГЧП-проекты на основе региональных законов, подготовили концепцию, которую потом долго обсуждали с различными экспертами, руководителями субъектов федерации, юристами, и в конце концов разработали первоначальный текст законопроекта».

При Минэкономразвития даже была создана специальная рабочая группа по подготовке закона, в которую вошли представители Внешэкономбанка, Государственной думы и эксперты Центра развития ГЧП – представители ведущих финансовых институтов, юридических и финансовых консалтинговых структур.

Заместитель директора департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития Мария Ярмальчук утверждает, что еще до поручения о разработке закона, вопросы развития ГЧП уже обсуждались в Минэкономразвития. В это время как раз начались сложности с применением регионального законодательства о ГЧП при реализации первых проектов. «Когда первые проекты пошли, мы увидели, что в ряде регионов прокуратуры и региональные антимонопольные органы начали выдавать предписания о том, что региональное законодательство о ГЧП не должно существовать само по себе, без опоры на федеральную юридическую базу. А на уровне федерального законодательства нигде не было сказано, что регионы вправе заниматься подобной деятельностью,– рассказывает Мария Ярмальчук.– Более того, ряд регионов получил предписание Федеральной антимонопольной службы о том, что у нас есть закон о госзаказе и 115-й закон о концессиях, но, так скажем, посередине – в области применения других перспективных форм ГЧП – ничего не было урегулировано. Когда дошло до того, что проекты в некоторых регионах, которые были отыграны на конкурсах по региональным законам, признавались недействительными, мы поняли, что для инвесторов в целом – это весьма негативный эффект».

В результате анализа региональных законов и с учетом работающего законодательства о концессиях было принято решение новым законом открыть возможности для неконцессионных форм ГЧП. Таким образом, была преодолена существенная «развилка» на пути формирования основ ГЧП в России, вспоминает Мария Ярмальчук. «Один путь – это расширить существующий закон о концессиях, другой – создать новое законодательство, регулирующее эту сферу. По этому поводу мы провели отдельную дискуссию с привлечением экспертов, банков и консультантов, выслушали все за и против обоих подходов. В результате стало ясно, что закон о концессиях уже работает, в соответствии с ним реализуются крупные проекты и вторгаться в его основополагающие статьи достаточно рискованно. Поэтому мы пришли к выводу, что принятие отдельного закона о неконцессионных формах ГЧП будет правильным с точки зрения сохранения имеющейся успешной практики по концессиям. Кроме того, этим государство дало политический сигнал рынку, что на уровне Российской Федерации проекты ГЧП поддержаны, а дополнительный федеральный закон – это новые возможности для бизнеса».

Павел Селезнев подтверждает, что важную роль в принятии решения о разработке закона сыграли именно публичные дискуссии. «Действительно, была проведена колоссальная работа – мы использовали различные механизмы открытой дискуссии. Например, собирали на одной площадке противников и сторонников закона о ГЧП, где присутствовали представители федеральных и региональных органов власти, бизнес-сообщество, эксперты. По итогам этих встреч я был впечатлен такой открытостью и вниманием к экспертным мнениям со стороны Минэкономразвития и непосредственно бывшего замминистра Сергея Белякова. В дальнейшем, в том числе благодаря таким дебатам, организуемым Минэкономразвития России и Центром развития ГЧП, и было принято финальное решение в пользу федерального закона».

Бизнес по гарантии

С того момента как закон был проработан экспертами рабочей группы и далее согласован внутри министерства, началась процедура межведомственных согласований и доработка законопроекта перед внесением его в правительство, вспоминает Павел Селезнев. «Заместителю министра экономического развития Сергею Белякову и его коллегам из департамента инвестиционной политики и развития ГЧП Минэкономразвития удалось провести титаническую работу, чтобы довести дело до конца и получить согласования в правительстве. Огромная работа была проведена по снятию противоречий с Минфином, Федеральной антимонопольной службой, Минтрансом и Минюстом»,– рассказывает Селезнев.

Как поясняет Сергей Беляков, в процессе согласования законопроекта с Минфином одним из основополагающих был вопрос о том, как обеспечить бюджетное финансирование долгосрочных ГЧП-проектов за пределами трехлетнего цикла бюджетного планирования. «Мы очень благодарны коллегам из Минфина за то, что они помогли нам придумать юридически виртуозную формулировку, которая позволила допускать возможность долгосрочного финансирования из бюджета неконцессионных проектов ГЧП. В результате мы добились того, что смогли закреплять бюджетные обязательства в рамках проектов ГЧП на трехлетку с учетом гарантий их пролонгации в ходе очередного бюджетного цикла»,– рассказывает Сергей Беляков.

«Также благодарность коллегам из Минфина следует выразить за то, что они сразу увидели, насколько существующий трехлетний цикл бюджетного планирования сдерживает развитие подобных проектов. Когда мы в этом вопросе нашли взаимопонимание, мы смогли быстро воплотить эти идеи в согласованный текст закона»,– вспоминает Беляков.

Вопрос о возможности передачи в собственность инвестора публичной инфраструктуры стал одним из самых принципиальных в процессе согласования законопроекта с Федеральной антимонопольной службой (ФАС), вспоминает Мария Ярмальчук. «Коллеги настаивали на том, что, когда мы отдаем публичную инфраструктуру инвестору, у государства должны сохраняться рычаги контроля за деятельностью оператора и гарантии ее целевого использования. Было важно четко прописать, в какой момент эти обязательства возникают, каким образом имущество обременяется в рамках ГЧП-соглашений, ведь из этого вытекает множество процедурных вопросов»,– отмечает она.

ФАС беспокоили также риски обхода законодательства о контрактной системе при помощи рамочных положений закона о ГЧП. «В результате обсуждений этих аспектов мы пришли к тому, что в законопроекте четко прописаны параметры и элементы соглашений, предусмотрено обязательное софинансирование проекта со стороны инвестора при строительстве или реконструкции объекта соглашения. Кроме того, определен минимальный срок – 3 года, в пределах которого публичная услуга должна предоставляться в ходе эксплуатационной стадии проекта. Плюс это обязательная частная собственность. Таким образом, мы четко определили предмет регулирования, абсолютно отличный от 44-го федерального закона о госзакупках»,– рассказывает Мария Ярмальчук.

Изъятия ради возможностей

Долгожданный законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в РФ» был внесен правительством в парламент 13 марта 2013 года. Судя по хронологии прохождения законопроекта в Госдуме, депутаты очень содержательно поработали над текстом, внесенным правительством в парламент. Достаточно упомянуть о том, что изменилось даже его название: в лаконичный правительственный вариант были сделаны добавления по просьбе муниципальных образований и он превратился в закон «О государственно-частном, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты». Если же судить по объему документа, то от первого до второго чтения в Госдуме законопроект насчитывал от нескольких десятков до нескольких сотен страниц. Комитетом Госдумы по вопросам собственности под руководством депутата Сергея Гаврилова ко второму чтению законопроекта было рекомендовано к принятию 102 поправки депутатов, отклонено 114 поправок.

«Дума достаточно быстро приняла закон в первом чтении, но потом началась доработка закона ко второму чтению, которая растянулась почти на два года,– вспоминает Сергей Беляков, которому по поручению правительства суждено было стать для депутатов лицом инновационного законопроекта.– Для начала нам пришлось убедить коллег из профильного комитета Госдумы по собственности (хотя и там споры были жаркие), потом провести консультации с крупнейшими фракциями, у которых мы также нашли поддержку. Но потом мы получили отрицательное заключение Государственного правового управления администрации президента РФ, депутаты в большей степени ориентировались на него. Нам пришлось убеждать теперь коллег из администрации, где-то соглашаясь с их аргументами и внося их поправки в ходе подготовки ко второму чтению».

Основные причины сомнений в администрации президента были связаны с тем, как исключить возможные риски нарушений при применении этого закона, поскольку объектами ГЧП-соглашений могут стать объекты публичной инфраструктуры, а для их создания или реконструкции могут привлекаться бюджетные деньги. «Наши аргументы состояли в том, что, даже если подобные нарушения будут возникать, их можно будет быстро и качественно вскрывать,– рассказывает Сергей Беляков.– А главный выигрыш государства заключался в сокращении потребности в бюджетном финансировании за счет привлечения частных инвестиций. Нам удалось объяснить коллегам, что возникновение частной собственности в ходе реализации ГЧП-проектов критически важно для привлечения банковского финансирования под приемлемые процентные ставки. Если создаваемая инфраструктура, пусть и с рядом обременений на ее использование, может становиться объектом залога по займу, то это существенно укрепляет уверенность банков и позволяет им предложить конкурентный кредитный продукт на долгий срок».

Стоит отметить, что работа экспертов после внесения законопроекта в Госдуму не закончилась. «При двух комитетах – по вопросам собственности и по экономической политике – действовали специальные рабочие группы, в рамках которых порой велись очень жаркие дискуссии»,– рассказывает председатель правления Центра развития ГЧП. Основной задачей экспертов была подготовка для депутатов весомых профессиональных заключений для того, чтобы, несмотря на множество вносимых изменений, закон остался действительно полезным как для региональных администраций, так и для бизнеса. «Порой нам даже приходилось кулуарно выслушивать позиции некоторых депутатов и снимать противоречия для того, чтобы закон был принят не в угоду политическим амбициям, а в угоду развития регионов и бизнеса»,– вспоминает Павел Селезнев.

В процессе работы комитетов Госдумы над законопроектом, очень многие «либеральные» положения были отрегулированы – где-то очень «жестко», отмечают эксперты. В частности, в законе определен закрытый перечень отраслей, где возможно его применение. Например, в связи с реформой отраслевого законодательства из закона были изъяты проекты в области теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Правительство РФ, прорабатывая совместно с профильным комитетом Госдумы вопросы долгосрочного тарифного регулирования в отрасли, подготовило изменения в законы «О теплоснабжении» и «О водоснабжении и водоотведении», в которых установлены прямые ограничения на передачу в частную собственность подобных объектов – они могут находиться лишь в государственной или муниципальной собственности. Так что такие проекты могут реализовываться на основе ГЧП, но только лишь в форме концессионного соглашения.

«Закрытый список во многом позволил сохранить возможность возникновения собственности частного партнера на объект соглашения, тогда как одновременное сохранение открытого перечня объектов и возникновения права частной собственности могло привести к злоупотреблениям»,– считает Максим Степанов, главный референт аппарата фракции «Единая Россия» в Госдуме, курировавшей законопроект. По его словам, нынешний закон пока не предполагает использования в качестве объекта ГЧП-соглашения движимого имущества, не урегулирован законом вопрос об «эксплуатационных» соглашениях, то есть соглашениях, в которых объект не создается. «Со стороны государства есть потребность в строительстве качественной и современной инфраструктуры, поэтому акцент сделан именно на создание и последующую эксплуатацию объекта. Возможно, эксплуатационные соглашения – вопрос, к которому следует вернуться через какое-то время»,– полагает Максим Степанов.

Победный компромисс

Сергей Беляков называет работу депутатов над этим законом «очень содержательной». «Наверное, это один из примеров, когда депутаты очень помогли сделать закон по-настоящему рабочим,– признает он.– Разумеется, нам виделась во многом “идеальная” конструкция, которая была доработана с учетом реалий отраслевого законодательства и правоприменительной практики в регионах, о которых нам напомнили депутаты. Большинство из тех, кто готовил поправки к законопроекту, хорошо знали ситуацию на местах, где они были избраны в Госдуму, а также ситуацию в муниципалитетах, что очень помогло сделать закон более реалистичным на данном этапе. Возможно, в дальнейшем, когда будет наработана практика применения нового закона, мы начнем его дорабатывать, то есть пойдем тем же путем, что и в случае с концессионным законодательством».

Несмотря на то что законодательство серьезно утяжелилось, партнер юридической фирмы Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина считает сам факт принятия закона хорошим компромиссом для отрасли ГЧП в России. «Компромисс собственно состоял в том, чтобы закон просто появился. Особенно важно это было для региональных властей, у которых появилась база для их региональных проектов. Вторая часть компромисса состоит в том, что он хоть и не стал рамочным в той мере, как мы предполагали изначально, но по крайней мере он не создает препятствий для уже реализуемых проектов. Сейчас мы с коллегами из правительства Санкт-Петербурга продумываем, как изменить региональный закон, чтобы оставить безрисковую структуру местных ГЧП-проектов и тем не менее иметь возможность работать в соответствии с федеральным законодательством».

По словам Ревзиной, ее компания уже участвует в разработке поправок к только что принятому закону о ГЧП, в которых рассчитывает добиться большей либерализации законодательства. «Действительно, хочется, чтобы законы помогали реализовывать проекты, а не создавали какие-либо ограничители. От законодательства о ГЧП требуется особая, максимальная гибкость, которая позволит развиваться многим отраслям экономики и социальной сферы. Так что мы будем рекомендовать поправки в сторону расширения его применения, а не в сторону ограничений».

«Я бы не сказала, что этот закон стал плодом какого-то компромисса, где нам пришлось сдать позиции,– анализирует результат проделанной работы Мария Ярмальчук из Минэкономразвития.– По крайней мере наши главные идеи отстоять удалось, и мы получили, как мне кажется, достаточно сбалансированный закон, который способен работать. Базовые нормы, которые, по нашему мнению, должны быть урегулированы законом о ГЧП, в законе остались: это частная собственность и возможность использовать объект соглашения о ГЧП в качестве залога для финансирующей организации. Это установлено в законе напрямую и позволит банкам снижать нормы резервирования по кредитам, что было одной из основных задач. Второе достижение состоит в том, что нам нужно было снизить напряжение контрольных органов по поводу легитимности регионального законодательства, и мы этой цели тоже достигли. Кроме того, мы сформировали базу для расширения инструментария ГЧП за пределы концессионных механизмов и предоставили государству новые источники финансирования для недофинансированных сфер инфраструктуры».

По словам Марии Ярмальчук, законодатели преодолели еще одно правовое препятствие, которое не позволяло работать региональным законам. «Речь идет о вопросах предоставления земельных, лесных и водных участков в рамках единых конкурсных процедур по ГЧП-проектам. Благодаря новому закону нам удалось согласовать ГЧП-проекты с федеральным отраслевым законодательством – Земельным, Лесным и Водным кодексами, что было невозможно сделать с помощью региональных законов»,– отмечает она.

Один из экспертов-практиков в области ГЧП в России – Дмитрий Твардовский, участвовавший в согласовании законопроекта на посту помощника министра транспорта РФ, а сегодня директор департамента стратегического планирования ГК «Автодор»,– признается, что поначалу скептически относился к необходимости принятия отдельного закона о ГЧП: «В транспорте, особенно в федеральном масштабе, концессии более понятны и применимы, нежели остальные формы ГЧП. Но, когда стали понятны потребности других отраслей экономики, когда мы изучили запросы региональных администраций, целесообразность этого закона стала очевидной». Пусть закон претерпел существенные изменения в процессе принятия, но он прекрасно подходит для менее капиталоемких, менее сложных проектов – в тех отраслях, где окупаемость происходит быстрее, считает Дмитрий Твардовский.

Павел Селезнев согласен с тем, что закон ориентирован на менее капиталоемкие проекты. «На мой взгляд, закон будет активно применяться в социальной сфере. Строительство школ и детских садов, больниц и домов престарелых – все эти объекты требуют особого внимания со стороны государства, потому что непосредственно связаны с качеством услуг, оказываемых населению. На сегодняшний день можно констатировать высокий уровень износа основных фондов объектов социальной сферы как в целом по стране, так и в отдельных регионах. А благодаря ряду положений принятого закона, например, возможности возникновения права частной собственности, инвестиционная привлекательность социальных объектов повышается, в первую очередь, за счет того, что у инвестора появляется возможность создания собственной ликвидной залоговой базы».

По мнению Твардовского, финальная версия закона все же несет в себе угрозу «терминологической путаницы», которую предстоит разрешить в подзаконных актах и корректировках к принятому закону. «Теперь многим может показаться, будто концессии не являются одной из форм ГЧП, поскольку они регулируются не законом “О государственно-частном партнерстве”, а отдельным законом “О концессиях”. С другой стороны, претендуя на универсальность и обобщение всех механизмов ГЧП, 224-й закон таковым не является, ведь есть и другие формы ГЧП, которые он не описывает,– поясняет Дмитрий Твардовский.– Это несет в себе потенциальную угрозу на понятийном уровне. Здесь необходимо будет еще поработать, чтобы снять эту неоднозначность и разъяснить, что именно регулирует этот закон. Поэтому даже с его принятием, существенно расширяя рамки для сферы ГЧП в России, мы находимся только в начале пути. И нам потребуется очень много изменений, прежде всего в мироощущении, в понимании сути заложенных в этом законе механизмов, чтобы эффективно привлекать частные инвестиции в инфраструктуру общественного пользования. С принятием закона рубикон перейден, мы обречены на применение механизмов ГЧП. Успех теперь будет зависеть от того, как государственные органы будут на практике применять новое законодательство, прежде всего в регионах. Поэтому роль таких организаций, как Центр развития ГЧП, станет определяющей»,– считает он. 

Центр развития ГЧП уже содействует Минэкономразвития в подготовке подзаконной базы, а именно агрегирует предложения экспертного сообщества по содержанию нормативно-правовых актов, разрабатываемых ведомством в развитие федерального закона. «Принятие закона – только первый шаг на пути к формированию рынка проекта, не менее важный шаг – это обеспечение качества этих проектов еще на этапе подготовки».

banner1
banner2
banner3
banner4
banner5
banner6
Новости Статьи Статья 1 Статья 10 Статья 11 Статья 12 Статья 13 Статья 14 Статья 15 Статья 16 Статья 17 Статья 18 Статья 2 Статья 3 Статья 4 Статья 5 Статья 6 Статья 7 Статья 8 Статья 9 Новости (стр.1) Спикеры Архив Новости (стр.2) Новости (стр.3) Реклама Новости (стр.4) Контакты Новости (стр.5) Новости (стр.6) О журнале FAQ Новости (стр.7) Новости (стр.8) Новости (стр.9) Новости (стр.10) Новости (стр.11) Новости (стр.12) Новости (стр.13) Новости (стр.14) Новости (стр.15) Информация о доставке