Первый информационно-аналитический журнал, посвященный вопросам модернизации инфраструктуры и развития государственно-частного партнерства в России.

Игорь Коваль: закон о ГЧП – детально проработанный документ

13 июля 2015 года Президент России Владимир Путин подписал федеральный закон 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации…». Около пяти лет закон проходил свой путь – от начала разработки в стенах Минэкономразвития России до принятия Госдумой. О том, что удалось учесть в столь долгожданном документе и какую работу еще планируется провести, специально в интервью «ГЧП Журналу» рассказал директор департамента инвестиционной политики и развития ЧГП Минэкономразвития России Игорь Коваль.

Игорь Юрьевич, как в целом можете охарактеризовать принятый федеральный закон?

Закон проходил достаточно непросто. Сама идея по доступу внебюджетных источников финансирования в публичную инфраструктуру, за которую традиционно отвечает государство, является для России достаточно революционной. Уже многие годы действует закон о концессионных соглашениях, но он предполагает собственность только на стороне публичного партнера, в случае же закона о ГЧП возникает право частной собственности. Это является принципиальным отличием между законодательством о концессиях и законодательством о ГЧП.

Когда мы приступали к разработке закона, он был достаточно рамочным. На этапе более детальной проработки пришли к тому, что в законе необходимо прописывать все процедуры – от момента принятия решения о реализации проекта до процедур контроля и мониторинга на стадии эксплуатации. Безусловно, этот закон не является дополнением или дублированием закона о концессиях, он займет свою отдельную нишу в законодательстве.

На мой взгляд, принятый закон открывает огромное количество новых возможностей как для публичной стороны в лице федерации, субъектов или муниципалитетов, так и для частного бизнеса. Ряд положений закона направлены на защиту частной стороны: публичная сторона обязана пересматривать положения заключенного соглашения о ГЧП в случае серьезных изменений макроэкономических условий, ухудшающих положение частного партнера, как, например, изменение налоговых ставок, отмена льгот и прочее. В соглашения могут вноситься изменения, позволяющие сохранить изначальную структуру сделки для инвестора. При этом государство может участвовать в проекте, как через предоставление субсидии, так и имущества, например, земельного участка. Мы рассчитываем, что закон станет очень серьезным подспорьем именно для развития социальной инфраструктуры: школ, детских садов, больниц, объектов культуры и отдыха.

Какие ключевые нововведения можете отметить в сравнении с тем же концессионным законодательством?

Как я уже сказал, принципиальное отличие закона – это возникновение частной собственности на вновь построенный либо реконструированный объект. А поскольку возникает право частной собственности, то объекты соглашения могут использоваться в виде залога, что прямо прописано в законе. Таким образом, мы снижаем ставку по кредитам для частной стороны и, тем самым, удешевляем проект и создаем оптимальные условия для его реализации.

Если говорить о новшествах закона, связанных с финансированием, то важным аспектом является введение новой формы гражданско-правового договора – прямого соглашения. Почему прямое соглашение важно? Практически все проекты ГЧП являются достаточно капиталоемкими и, как правило, реализуются с привлечением заемного финансирования – это подтверждает и мировая практика, прямое соглашение предоставляет дополнительные гарантии финансирующей организации. Прямое соглашение – это трехстороннее соглашение между финансирующей организацией с одной стороны, субъектом или муниципалитетом с другой стороны и инвестором с третьей стороны. В чем его основной плюс? Например, если инвестор, который участвует в проекте, объявляет процедуру банкротства, заключение прямого соглашения предусматривает право отбора нового частного инвестора по согласованию между финансирующей организацией и регионом или муниципалитетом. То есть можно привлечь нового частного партнера без проведения конкурсной процедуры. В отсутствие прямого соглашения это сделать было невозможно, и, в случае, если частный инвестор являлся недобросовестным и не исполнял своих обязательств, проект рушился, и нужно было повторно выходить на конкурс и тратить время и деньги на подготовку конкурсной документации. С введением прямого соглашения эти риски минимизированы.

Также в 224-ФЗ предусмотрен широкий перечень объектов, в отношении которых такое соглашение может заключаться, и есть ряд принципиальных отличий от концессионного законодательства. Впервые допускается использование механизмов ГЧП в отношении воздушных судов, подводных, подземных технических сооружений, специализированных портов, систем мелиорации и др., то есть появляется ряд дополнительных инфраструктурных объектов, которые прежде не могли быть вовлечены в ГЧП.

В 224-ФЗ аналогично с 115-ФЗ введено право частной инициативы, но сама процедура имеет некоторые отличия. Например, чтобы избежать злоупотреблений со стороны недобросовестных участников рынка при частной инициативе, дополнительно введен механизм банковской гарантии для иных заявителей, которые не являются инициаторами.

Также предусмотрена единая конкурсная процедура как для выделения земельных участков, так и для получения самого права реализации проекта по схеме ГЧП. Раньше инвестору приходилось проходить два конкурса – сначала на право заключения соглашения о ГЧП и впоследствии на право получения земельного участка. И никто не гарантировал инвестору, что если он выиграет первый конкурс и получит право заключения соглашения о ГЧП, то он выиграет второй конкурс. В рамках 224-ФЗ мы предусмотрели единую конкурсную процедуру, что существенно снижает риски для инвестора. Такой же подход теперь будет работать и в отношении лесных и водных участков.

Насколько закон получился практикоориентирован?

При практической реализации проекта важно правильно оценить его еще на входе. Для этого мы предусмотрели в законе ряд положений, одним из которых можно назвать создание уполномоченного органа – это орган власти, который будет проводить оценку проектов на предмет оптимального способа реализации. Любой инфраструктурный проект можно реализовать двумя способами – либо за счет госзаказа, либо по схеме ГЧП. И у того, и у другого пути есть свои плюсы и минусы, и тот, и другой путь позволяют публичному партнеру достичь своей цели. Целью является объект. Только при ГЧП мы говорим не только о строительстве объекта, а о дальнейшей эксплуатации и предоставлении публичной услуги. Например, если мы говорим о больнице, то в рамках ГЧП будет не просто построено здание, а будет также предусматриваться его дальнейшая эксплуатация. В соглашении публичный партнер может закладывать нормы ожидания пациента в очереди, количества пациентов, какие услуги и на каком уровне будут оказываться, и пр. Также в соглашении предусматриваются определенные санкции в отношении частной стороны, если эти обязательства не будут исполняться. И, безусловно, так как соглашение является гражданско-правовым договором, если такие обязанности не будут исполняться, то это предмет, в том числе, судебного разбирательства.

Уполномоченный орган будет оценивать проект на предмет оптимального способа его реализации. Это будет происходить и на федеральном, и на региональном уровнях. Все регионы в соответствии с положениями 224-ФЗ должны будут определить такой уполномоченный орган. При этом все муниципальные проекты должны будут проходить оценку в этом региональном уполномоченном органе. Таким образом, мы создали фильтр, который необходим в первую очередь потому, что у муниципалитетов пока недостаточно компетенций в этой сфере. На федеральном уровне тоже будет функционировать уполномоченный орган, более того, в законодательстве предусмотрен следующий момент – регионы имеют право направлять региональные проекты на оценку в федеральный уполномоченный орган. Думаю, что эта опция будет востребована на первоначальном этапе реализации проектов по новому закону.

Каким образом будет проводиться оценка проекта на наиболее эффективный способ реализации?

В рамках такой оценки внимание уделяется двум важным блокам – это эффективность проекта и выбор оптимальной формы его реализации, когда сравниваются два варианта реализации проекта – в рамках государственного заказа или ГЧП. Отвечая на вопрос, насколько закон практикоориентирован, очень важно правильно оценить проект в самом начале. Эти положения прописаны в законодательстве. Соответственно в рамках подготовки подзаконных актов разрабатывается отдельная методика по проведению такой оценки, которая будет распространяться как на федеральный уполномоченный орган, так и на региональные. В рамках методики будут определены четкие параметры проекта, по которым проводится оценка. Инвестор должен представить соответствующую информацию о проекте, и уполномоченный орган уже проводит оценку и определяет, насколько эффективен предлагаемый способ реализации. По итогам оценки будет утверждаться заключение – ГЧП, либо госзаказ.

Также до 1 июля 2016 года регионам необходимо привести в соответствие региональное законодательство. Справятся?

У регионов установлена обязанность приведения в соответствие с новым законодательством не только региональных законов, но и ранее заключенных соглашений о ГЧП, если их условия впоследствии будут пересматриваться. Также мы рекомендуем утвердить региональным решением порядок межведомственного взаимодействия в сфере ГЧП, определить уполномоченный орган и настоятельно рекомендуем определить порядок подготовки решения о запуске проекта. Мы сейчас активно работаем над формированием подзаконной базы, чтобы с 1 января 2016 года, когда закон вступит в силу, уже была полностью готова на федеральном уровне нормативная конструкция, и регионы могли максимально эффективно использовать те полгода, которые у них предусмотрены для приведения в порядок своей нормативной базы. В настоящее время проводится активная разъяснительная работа с региональными администрациями. В начале сентября мы провели крупное мероприятие на Дальнем Востоке в рамках Восточного экономического форума, в котором приняли участие представители всех дальневосточных регионов на уровне вице-губернаторов. В рамках Международного инвестиционного форума «Сочи» проведем большой семинар, где охватим большую часть регионов европейской части России.

Какие основные рекомендации по работе с принятым законом можете дать регионам?

К этому новому механизму нужно подходить очень продуманно и максимально аккуратно, ведь, с одной стороны, закон предоставляет большое количество новых возможностей, с другой стороны, надо понимать, что ГЧП не является панацеей. Не всегда ГЧП дешевле, не всегда это именно тот путь, который необходим для реализации той или иной задачи. В то же время законодательство, действительно, позволяет привлекать существенный объем внебюджентого финансирования в развитие публичной инфраструктуры. Регионы должны это понимать и внимательно относиться к формированию своей внутренней законодательной базы, к развитию компетенций сотрудников, которые будут заниматься проектами ГЧП. Повышение уровня компетенций у специалистов, которые занимаются ГЧП на местах, - один из наиболее важных вопросов. Поэтому я бы назвал три основные рекомендации – максимально ответственно относиться к отбору проектов, работать над нормативно-правовой базой и, безусловно, предусмотреть необходимость повышения квалификации тех специалистов, которые будут заниматься оценкой эффективности, подготовкой и запуском проектов.

С каким сложностями могут столкнуться потенциальные пользователи закона, как с публичной, так и с частной стороны?

В рамках различных публичных мероприятий, когда мы обсуждаем закон уже постфактум, после его принятия, очень много разных мнений и предложений высказывается по его доработке. У меня на этот счет мнение однозначное –мы приняли закон, который предоставляет очень широкие возможности, и теперь необходимо посмотреть на правоприменительную практику. Ведь, как минимум, странно говорить о том, что нужно поправить в законе, когда еще ни одного проекта в рамках этого закона не было реализовано и даже запущено. Закон, на мой взгляд, детальный и глубоко проработанный. И это не только мое мнение как одного из авторов, это еще и мнение бизнес-сообщества, экспертов, представителей регионов, которых мы привлекали на стадии его разработки. Да, есть нюансы, над которыми необходимо работать, но на сегодняшний день, закон предоставляет новые возможности, которые нужно опробовать на практике.

banner1
banner2
banner3
banner4
banner5
banner6
Новости Статьи Статья 1 Статья 10 Статья 11 Статья 12 Статья 13 Статья 14 Статья 15 Статья 16 Статья 17 Статья 18 Статья 2 Статья 3 Статья 4 Статья 5 Статья 6 Статья 7 Статья 8 Статья 9 Новости (стр.1) Спикеры Архив Новости (стр.2) Новости (стр.3) Реклама Новости (стр.4) Контакты Новости (стр.5) Новости (стр.6) О журнале FAQ Новости (стр.7) Новости (стр.8) Новости (стр.9) Новости (стр.10) Новости (стр.11) Новости (стр.12) Новости (стр.13) Новости (стр.14) Новости (стр.15) Информация о доставке