Первый информационно-аналитический журнал, посвященный вопросам модернизации инфраструктуры и развития государственно-частного партнерства в России.

Сомневаться не приходится

Западные компании устали ждать государственные заказы от своих правительств и надеются получить контракты в России

Текст: Фернандо Гутьеррес де Вера
Автор: доктор наук, инженер путей сообщения, каналов и портов, член технического комитета по строительству инфраструктур Коллегии инженеров путей сообщения Испании

II Международный форум инвесторов и операторов дорожной инфраструктуры, прошедший в Казани в апреле 2014 года, выявил высокий интерес к государственно-частному партнерству как средству развития сети автомагистралей в Российской Федерации. В предлагаемой статье мы попытались проанализировать ситуацию в разных странах и, как результат, очертить ближайшие перспективы применения ГЧП в Российской Федерации.

ГЧП в Испании

Недавно в Испании произошли два события, которые показали недоверие испанского общества к государственно-частному партнерству. Несомненно, большинство участников протестов и авторы критики, прокатившейся в СМИ, и не подозревали, что их возмущение направлено против столь претенциозного понятия, как ГЧП, ведь одни критиковали так называемое спасение радиальных автомагистралей, а другие – возможность аутсорсинга немедицинских услуг здравоохранения, от которой Мадрид все же отказался. Поскольку оба события соответствуют одному и тому же договорному механизму, а именно, удовлетворению общественных потребностей при помощи государственно-частного партнерства, мы находим достаточно оснований для рассмотрения обеих ситуаций как отказа от ГЧП.

Цель статьи достаточно проста и объективна – используя совокупность данных, мы попытаемся продемонстрировать рост и развитие ГЧП в мировом масштабе и его постепенное превращение в важнейший элемент совершенствования инфраструктуры развитых и развивающихся стран, стран Востока и Запада, демократий и диктатур. Мы всего лишь хотим указать на то, что рост этой системы в мировом масштабе должен радовать нас, испанцев, так как компании нашей страны являются безусловными мировыми лидерами в этой важной экономической сфере.

Крупнейшие мировые транспортные девелоперы
Исследование проектов государственно-частного партнерства 2013 года

Рейтинг по числу концессий, реализуемых индивидуально или в форме совместных предприятий с 1985 года

Компания Эксплуатируемые или на стадии строительства Проданные или просроченные Объект торгов № эксплуатируемых или на стадии строительства (страны)
США Канада Испания Ост.
ACS Group/Hochtief (Испания) 56 44 55 2 6 19 29
Globar Via-FCC-Bankia (Испания) 45 1 3 1 1 30 13
Macquarie Group (Австралия) 44 13 16 4 1 1 38
Abertis (Испания) 41 14 0 0 0 12 29
Vinci 38 3 17 1 2 11 24
Hutchison Whampoa (Китай) 34 5 0 0 0 9 25
Ferrovial/Cintra (Испания) 32 23 30 6 2 9 15
NWS Holdings (Китай) 27 0 1 0 0 27 0
EGIS Projects (Франция) 25 1 14 0 1 5 19
Bouygues (Франция) 24 3 13 1 1 9 13
Sacyr (Испания) 23 18 8 0 0 15 8
IL&FS (Индия) 18 0 10 0 0 18 0
Atlantia (Италия) 18 0 1 0 0 3 15
Meridiam (Франция) 18 0 13 5 1 2 10
Acciona (Испания) 16 9 16 0 3 11 2
John Laing (Великобр.) 16 6 7 1 0 8 7
Alstom (Франция) 15 1 4 0 0 2 13

Примечание. В рейтинг включены концессионные соглашения на эксплуатацию дорог, мостов, тоннелей, ж/д, портов, аэропортов (за исключением проектирования-строительства) с объемом инвестиций более $50 млн, которые находятся в стадии строительства или эксплуатации с 1985 года и отчеты по проектам которых были внесены в базу данных PWF (Public Work Financing) на 1 октября 2013 года. Рейтинг предназначен для оценки опыта реализации проектов ГЧП. PWF занимается сбором информации по проектам ГЧП с 1992 года. См. индивидуальные отчеты по проектам на PWFinance.net Major Projects database.

Как упоминалось ранее, мы не собираемся доказывать достоинства системы ГЧП. Мы лишь надеемся, что рассмотрение глобальной картины применения механизмов ГЧП приведет к некоторой озабоченности по поводу того, почему и как мы расходимся с другими странами в этом вопросе.

В таблице 1 отражены данные по ежегодным конкурсным процедурам на заключение ГЧП-контрактов, проводимым государственными органами Испании за период 2003-2013годов.

ТАБЛИЦА 1 Конкурсы по проектам государственно-частного партнерства в Испании
ГОД 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
МЛН € 5722 2781 6908 4533 9683 5020 4821 10514 4791 621 322

Данные Seopan (Ассоциация строительных компаний Испании).

Данные не оставляют места для сомнений. Конкурсы на ГЧП-контракты исчезают. В последние годы исчезли тендеры, проводимые госсектором (прим. ред. госзакупки), и это можно связать с бюджетным дефицитом, однако если говорить о государственно-частном партнерстве, именно правильно разработанная схема ГЧП позволяет продолжать инвестиции, не обременяя непосредственно сам бюджет. Неужели в Испании исчезла необходимость в инвестициях? Почему мы не используем систему, в которой являемся мировыми лидерами, для решения проблем рынка труда и повышения конкурентоспособности?

Прежде чем дать ответы на эти вопросы, вернемся к анализу ситуации в остальных странах и рассмотрим использование инструмента ГЧП в различных регионах мира, в частности в США и Канаде, в Южной Америке и, наконец, в Европе.

В таблице 2 представлен общий объем конкурсных процедур в сфере ГЧП на строительство и эксплуатацию дорог, железнодорожного сообщения, водоснабжения и строительства зданий и сооружений в различных регионах мира в период с 1985 по 2013 год.

ТАБЛИЦА 2

США и Канада 182 000 млн евро
Латинская Америка и Карибский регион (включая Мексику) 177 000 млн евро
Европа 511 000 млн евро
Африка и Ближний Восток 52 000 млн евро
Азия и Австралия 227 000 млн евро

Данные Public Works Financing.

ГЧП в США и Канаде

Мост Теодоро Москосо в Пуэрто-Рико в 1994 году открыл новый этап в строительстве и финансировании инфраструктуры в США. С тех пор страна, когда-то державшая пальму первенства в сфере развития транспортной инфраструктуры, признала отсутствие необходимых инвестиций в поддержание и создание новой инфраструктуры и со свойственным американцам интересом ко всему новому стала наблюдать за возможностями использования механизмов ГЧП для привлечения инвестиций. Однако развитие проектов шло медленно и поступательно, поскольку законодательные полномочия для этой юридической схемы соответствовали отдельным штатам, а не федеративному государству. Этому развитию предшествовал анализ преимуществ предлагаемой системы и разработка соответствующего государственного законодательства, позволяющего упростить сложную структуру проектов ГЧП.

Процесс был долгим, но шел по нарастающей. На сегодняшний день профинансировано и запущено в эксплуатацию 40 транспортных проектов ГЧП между США и Канадой общей стоимостью 47 000 млн евро. Кроме того, на конкурсной стадии находится 12 крупных проектов в США, общая сумма инвестиций по которым составляет 11 800 млн евро, и 14 проектов по водоснабжению, здравоохранению и транспорту в Канаде. Аналитики консалтинговых компаний и адвокатских контор, среди которых Ernst & Young, KPMG и Nossaman, считают, что в ближайшие десять лет Соединенные Штаты превратятся в крупнейший мировой рынок проектов ГЧП, а ежегодный объем проектов составит 22 000 млн евро.

Итак, новая система заключения договоров дебютировала и заняла прочное положение в обеих странах. Среди компаний-операторов, обслуживающих систему, крупнейшие испанские и европейские управляющие компании.

Важно выделить два отличительных аспекта в развитии этих проектов в США и Канаде.

Во-первых, произошли изменения в стиле мышления некоторых государственных органов, которые стали охотно принимать проекты, представляемые частными физическими или юридическими лицами, (прим. ред. частная инициатива) и даже включать в законодательные документы различные способы стимулирования этой практики. Стимулирование компаний, которые проводят необходимые исследования для подтверждения возможности реализации предлагаемого проекта, является важным элементом поддержки частной инициативы. Как правило, этот стимул сводится к повышению оценки предложения частной компании на конкурсе, в случае если конкурс объявляется на проект, подготовленный этой компанией. Идея включения частных инициатив в систему государственных проектов первоначально возникла в Европе и получила широкое распространение в Италии, однако опасения Евросоюза, что подобное стимулирование повлияет на принципы гласности и конкурентоспособности при проведении конкурсных процедур, привело к введению Брюсселем ряда ограничений, лишающих предлагаемое усовершенствование стимулирующей составляющей. Фактически, с 2002 года до настоящего времени в Испании на этот счет не было выдвинуто ни одного предложения. Да и система стимулирования, предполагаемая испанским законодательством, настолько неэффективна, что в состоянии зарубить на корню любое начинание.

Во-вторых, важно учитывать уклон рынка транспортных концессий в сторону проектов, предполагающих плату за наличие автодорог, в отличие от реализуемых ранее проектов, подразумевающих плату за пользование автодорогами. Только в трети из реализуемых на сегодняшний день проектов транспортный риск берет на себя концессионер, в отличие от показательных проектов, реализованных несколько лет назад, таких как автомагистраль в Торонто, платная дорога в Индиане или мост в Пуэрто-Рико. Систематический отказ концессионера от взятия на себя транспортного риска в проектах ГЧП доказывает, что преимущества этой системы были основаны не столько на передаче транспортного риска, сколько на передаче совокупности обязательств, стоимости и сроков строительства, оптимизации проекта для его оптимальной эксплуатации, безопасности, наличия инфраструктуры и т. д., управление которыми и берет на себя добросовестный концессионер.

ГЧП в Латинской Америке

Данные в таблице 2 показывают общее количество конкурсных процедур, проведенных в регионе в период с 1985 по 2013 год. Лидирующие позиции занимают Чили, Мексика и Бразилия. Общая сумма контрактов за период составила 177 000 млн евро – это 1000 проектов средней стоимостью 177 млн евро каждый, что почти равнозначно сумме 182 000 млн евро в США и Канаде, однако значимость этих контрактов гораздо выше с учетом общего объема экономики сопоставляемых регионов.

Также необходимо принять во внимание тот факт, что в странах Латинской Америки, уже имеющих опыт реализации проектов ГЧП, таких как Мексика, Чили и Бразилия, современные программы направлены на расширение сфер применения этого механизма. Но, что наиболее важно, страны, не имеющие до настоящего времени такого опыта, уже внесли коррективы в свое законодательство и объявили о программах по внедрению механизмов ГЧП. За исключением Аргентины, которая в силу недоверия органов власти отказалась от этой возможности, неплохо послужившей ей в прошлом. Перу, Колумбия, Гондурас, Уругвай и Парагвай находятся на этапах подготовки проектов, проведения конкурсных процедур и реализации проектов. В частности, необходимо подчеркнуть важность 30 проектов, находящихся на стадии подготовки и проведения конкурса в Перу, и 18 проектов на стадии проведения конкурса в Колумбии.

Благодаря многолетнему опыту реализации проектов ГЧП в Латинской Америке, а также за счет использования ГЧП как важного инструмента для привлечения инвестиций в крупнейшие инфраструктурные проекты в регионе сформировалось доверие к этому механизму. Межрегиональные организации, вносящие свой вклад в развитие сотрудничества стран Латиноамериканского региона, такие как Латиноамериканский банк развития (бывший CAF), Межамериканский банк развития и Всемирный банк, являются активными участниками развития проектов ГЧП и вкладывают значительные ресурсы и усилия для подготовки должностных лиц стран Латиноамериканского региона для работы в этой системе, требующей специальных знаний и компетенций.

ГЧП в Европе

Из таблицы 2 следует, что Европа обладает наиболее благоприятными условиями для применения механизмов ГЧП, вероятно, в силу сформированности институциональной базы. Еще несколько веков назад здесь уже заключались концессии на выполнение общественных работ физическим лицам и частными учреждениями. Эта практика, применяемая в основном в отношении концессий на развитие системы путей сообщения и водоснабжения, привела во второй половине прошлого века к развитию дорожной инфраструктуры, как правило, в виде платных дорог или платы за пользование дорогами во Франции, Италии, Испании и Португалии. Однако применение механизмов ГЧП достигло максимального уровня в 1970-е годы в Великобритании, где правительство приняло решение о том, что при строительстве любого вида инфраструктуры всегда должна рассматриваться возможность сотрудничества с частным сектором. С этой целью был учрежден PPP Forum, который обеспечил диалог между публичным и частным сектором, что гарантировало бесперебойность работы системы и непрерывный анализ возможностей ее улучшения.

Финансовый кризис, начавшийся летом 2007 года, оказал небезынтересное влияние на систему ГЧП в Европе. С одной стороны, снижение доходов во всех отраслях коммунального хозяйства, в частности в концессионных проектах, предусматривающих плату за пользование, привело к сомнениям относительно законности обязательств, взятых определенными концессионерами в отношении своих инвесторов, а также платежеспособности частных компаний. Это повлекло за собой испытание на прочность эффективности и реалистичности базового законодательства, регулирующего ГЧП. Кризис по-разному оказал влияние на экономики европейских стран, и реакция на возникшие трудности соответственно также была различна. Страны Южной Европы, наиболее остро нуждающиеся в финансовой помощи, такие как Греция, Португалия и в меньшей степени Испания, резко притормозили свои инвестиционные процессы как через государственный бюджет, так и через концессионные схемы и таким образом отказались от одного из важнейших инструментов, способного действовать как антициклический элемент в периоды кризиса,– повышать производительность и уменьшать негативное воздействие на занятость в период невозможности бюджетных инвестиций

Безусловно, требования финансового мира в этот критический период ограничивали число финансируемых проектов, практически сводя их к тем, в которых доходы поступают от платы за предоставление услуг, платы, которая, как предполагается, гарантируется возможностью государственного сектора выполнить свои обязательства в будущем. 90% сделок, получивших полное финансирование в Европе в 2013 году, представляли собой плату за предоставление услуг, что соответствует рассмотренному выше опыту Соединенных Штатов и Канады.  

Не все страны при подобных обстоятельствах смогли воспользоваться механизмом ГЧП, однако те страны, которые кризис затронул менее сильно, например, Франция и Англия, смогли поддержать достаточный уровень инвестиций. Во Франции было профинансировано 19 проектов на сумму 1200 млн евро, в Великобритании – 31 проект на сумму 6000 млн евро.

В целом можно констатировать, что в 2013 году инвестиционная активность Евросоюза по контрактам ГЧП достигла 80 сделок на общую сумму 16 300 млн евро, что на 27% выше, чем в 2012 году, хотя и меньше, чем средняя сумма инвестиций в период 1985-2013 годов.

ГЧП в Российской Федерации

Внедрение мощного инструмента развития инфраструктуры на столь обширной территории, обладающей такими богатыми экономическими ресурсами, как Российская Федерация, может ускорить решение проблемы бутылочных горлышек на развязках автомагистралей. В действительности, продуманное применение механизма ГЧП позволит выиграть несколько лет при строительстве и вводе в эксплуатацию автомагистралей между крупнейшими городами и кольцевых автодорог вокруг основных городских центров. Однако необходимо учитывать, что применение ГЧП требует снятия тех административных барьеров, которые могут представлять собой серьезные препятствия для развития процесса, как это уже не раз случалось в других регионах мира. Отдельно хотелось бы отметить необходимость наличия следующих аспектов:

Итоги

«И все-таки она вертится!» – воскликнул Галилей после публичного отказа от своих собственных теорий. Применяя это наблюдение к комплексу мер, о которых шла речь выше, не остается ничего иного, кроме как признать, что ГЧП успешно прошло испытание мировым финансовым кризисом и что этот механизм остается действенным инструментом развития мировой инфраструктуры.

Ссылаясь на доклад McKinsey «Infrastructure Productivity», опубликованный в январе 2013 года, следует признать, что потребности мирового развития, рост населения, технический прогресс и т.д. требуют вложения инвестиций в развитие инфраструктуры в ближайшие годы.  Если в последние 18 лет объем инвестиций любого рода в инфраструктуру, в том числе в энергетику и телекоммуникации, составил 26 000 биллионов евро*, то, согласно самым точным оценкам цитируемого консультанта, потребность инвестиций к 2030 году составит 36 000 биллионов евро. Это требует проведения в каждой стране глубокого анализа механизмов, используемых в настоящее время для проектирования, строительства и управления инфраструктурой, а также оценки эффективности модернизации имеющейся инфраструктуры. Государственно-частное партнерство уже является и в ближайшем будущем останется одним из основных механизмов для решения общественно значимых задач, и те страны, которые не смогут разумно использовать этот механизм, будут отставать в своем развитии и уровне жизни.

*Примечание. Биллион евро европейской номенклатуры, используемый в статье, соответствует 1 000 000 млн евро (миллион миллионов евро). Не путать с американским биллионом саксонской номенклатуры, эквивалентным 1000 млн евро.

banner1
banner2
banner3
banner4
banner5
banner6
Новости Статьи Статья 1 Статья 10 Статья 11 Статья 12 Статья 13 Статья 14 Статья 15 Статья 16 Статья 17 Статья 18 Статья 2 Статья 3 Статья 4 Статья 5 Статья 6 Статья 7 Статья 8 Статья 9 Новости (стр.1) Спикеры Архив Новости (стр.2) Новости (стр.3) Реклама Новости (стр.4) Контакты Новости (стр.5) Новости (стр.6) О журнале FAQ Новости (стр.7) Новости (стр.8) Новости (стр.9) Новости (стр.10) Новости (стр.11) Новости (стр.12) Новости (стр.13) Новости (стр.14) Новости (стр.15) Информация о доставке